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            縱觀義務教育教師績效工資改革十年

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            核心提示:義務教育教師績效工資改革已經進行10年了根據事業單位收入分配制度改革的要求,2008年12月21日國務院常務會議決定,從2009年1月1
             義務教育教師績效工資改革已經進行10年了——根據事業單位收入分配制度改革的要求,2008年12月21日國務院常務會議決定,從2009年1月1日開始,我國率先在義務教育學校實施績效工資制度改革。

            這是黨中央、國務院優先發展教育的重大決策,充分體現了黨和政府對廣大教師的親切關懷,是教育改革和發展的重大基礎性工程。如何客觀評價10年改革取得的初步成效及存在的主要問題,對于落實習近平總書記在2018年9月10日全國教育大會上關于“教育投入更多向教師傾斜,不斷提高教師待遇,讓廣大教師安心從教、熱心從教”的精神,具有非常重要的現實意義。

            (一)成效

            與公務員工資聯動 收入穩步增長

            國際上普遍認為,教師工資應該同公務員系統中的行政官員工資水平大致持平,這樣才有利于義務教育教師隊伍的穩定,避免優秀教師的大量流失。之所以如此,是因為:其一,國家公務員從長遠來看,將具有較高的工資水平和物質待遇,對義務教育教師比較有利;其二,國家公務員工資水平比較穩定,還有穩定的財政保障機制,與之相聯動,有利于義務教育教師工資水平的穩步增長;其三,根據世界各國的經驗,教師工資如果低于公務員工資,會導致教師大量流失。

            但長期以來,我國義務教育教師工資低于公務員工資?!秶医逃綄蟾妗?2008)指出,2006年全國普通小學、普通初中教職工年均工資收入為17729元和20979元,分別比國家機關職工收入低5198元和1948元。義務教育教師與公務員實際收入差距拉大,嚴重挫傷了義務教育教師工作的積極性。

            為此,2008年年底人力資源和社會保障部、財政部和教育部聯合出臺的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》指出,“義務教育學校教師規范后的津補貼水平,由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資不低于當地公務員平均工資水平確定??冃ЧべY總量隨基本工資和學校所在縣級行政區域公務員規范后津補貼的水平做出相應調整。”

            為了進一步保證義務教育教師和公務員的實際收入水平保持一致,2018年出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確規定,“健全中小學教師工資長效聯動機制,核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平,確保中小學教師平均收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平。”各地均要求按照《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》的精神制定了類似的規定,有些地方還作了更為詳細的規定。這些措施有力地保障了義務教育教師工資收入穩步增長。

            義務教育教師績效工資改革10年來,義務教育教師的名義工資和實際工資均得到明顯增長。筆者比較了從2010年到2018年的《中國教育經費統計年鑒》:小學教師的名義工資自2008年的26258元增長到2016年的69031元,實際工資也由2008年的10873元增長到2016年的23808元;初中教師的名義工資自2008年的29889元增加到2016年的73763元, 實際工資也由2008年的12377元增長到2016年的23808元。

            由此可見,改革10年是自1990年以來義務教育教師名義工資和實際工資均增長最快的時期,義務教育教師在社會行業中的地位也從2008年的第12位增長到2016年的第8位。

            縣域內工資大致平衡 區域義務教育發展更均衡

            義務教育均衡發展的關鍵是要實現學校師資的均衡配置,就要消除教師收入的過大差距,實現區域內不同學校教師收入的大致平衡。但長期以來,我國不同區域內不同學校之間教師收入差距過大已是不爭的事實。例如,在我國一些大中城市,很多教師的收入水平已經超過一般白領,成為高收入者。而由于受到當地財政實力的制約,不少貧困地區教師的工資待遇很低,甚至難以維持其溫飽生活,就是在同一地區,教師收入也差距懸殊。

            義務教育教師績效工資改革10年來,各地政府要求將各種津補貼在統一規范的基礎上納入義務教育教師績效工資,并將所需經費全額納入財政保障,學校各種非稅收入一律按照國家規定上繳同級財政,嚴格實行“收支兩條線”管理。這既有效解決了過去學校依靠自籌經費發放津補貼所造成的學校之間收入差距問題,也有利于促進學校規范辦學行為,集中力量做好教書育人工作。

            績效工資向有突出貢獻教師傾斜 提高該群體工作積極性

            《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》指出,在績效工資分配中堅持多勞多得、優績優酬的原則,重點向一線教師、骨干教師和作出突出貢獻的其他工作人員傾斜。

            績效工資改革后,這部分群體的績效工資明顯高于其他教職工。不僅如此,2018年《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》頒發后,各地對班主任津貼、寄宿制學校教師津貼等作出了更為詳細的規定,例如,河北省規定“班主任津貼標準不低于當地教師月平均績效工資收入水平的25%”;山西省規定“按照不低于500元/月的標準安排中小學班主任津貼專項資金”;廣西規定“獎勵性績效工資專設班主任、寄宿制學校教師津貼”。以上措施均有利于提高愛崗敬業教職工工作的積極性。

            農村教師津貼和鄉村教師生活補助 初步保證隊伍穩定

            為了提高農村義務教育教師尤其是工作在鄉鎮以下鄉村教師的積極性,《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》規定,義務教育學校教師績效工資要對農村學校,特別是條件艱苦的學校予以傾斜,也就是實行農村教師津貼制度。不僅如此,為了進一步提高農村偏遠地區鄉村教師工作積極性,2013年國家開始在連片特困地區實施鄉村教師生活補助,2015年出臺的《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》進一步強化了鄉村教師生活補助制度,提出根據鄉村學校的地理位置和艱苦程度給予鄉村教師差異化補貼。2013年以來,中央財政劃撥獎補資金157億元,實施連片特困地區鄉村教師生活補助政策,其中2018年45億元,惠及中西部725個縣8萬多所學校127萬名教師,補助最高每月達到2000元。

            事實證明,農村教師津貼和鄉村教師生活補助的設立,調動了廣大農村教師工作積極性,激勵他們長期扎根基層,獻身農村義務教育事業,促進了城鄉義務教育均衡發展。

            (二)問題

            獎勵性績效工資不足 激勵作用有限

            2008年出臺的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》的重要目標是發揮績效工資導向作用。但是,目前在義務教育教師績效工資的構成中,獎勵性績效工資普遍比例較低,一般獎勵性績效工資占教師收入的比例在6%~10%之間,甚至有不少學校采取了平均分配的方法,不能很好地體現多勞多得、優績優酬的分配原則,損害了那些工作量和實際貢獻大的教職工的積極性。

            城鄉、地區間差距依然很大 “中部塌陷”現象值得關注

            義務教育教師工資,由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則確定,其總量隨基本工資和學校所在縣級行政區域公務員規范后津貼補貼的調整而調整??梢?,義務教育教師工資水平是隨著本地經濟發展水平的變化而相應變化。

            從義務教育學校教師收入構成來看,崗位工資和薪級工資標準全國基本上是固定和統一的,但績效工資并沒有形成統一的標準,因此不同區域經濟發展水平的差異,導致義務教育教師績效工資的差距。特別是欠發達地區,由于經濟落后、地方財政困難,義務教育學校教師工資普遍偏低。

            筆者通過基尼系數和泰爾系數進行測算,結果顯示,就地區泰爾系數及趨勢來看,中部地區義務教育教師的工資顯著低于東西部地區,中部地區義務教育教師工資出現“低工資,低平衡”的“中部塌陷”現象。

            教師和公務員工資差距依然存在 目標任重道遠

            從義務教育教師與公務員工資差距變動的趨勢來看,2009年開始的績效工資改革大幅縮小了義務教育教師與公務員平均工資的差距,但不容忽視的是,他們之間工資的差距依然存在。2009年至2016年,義務教育教師的工資和公務員的工資差距剛開始有所縮小,但后面還有進一步擴大的趨勢。

            津貼和生活補助標準不高 農村教師工作積極性有待進一步提高

            根據各地的政策文本和2010年到2018年的《中國教育經費統計年鑒》綜合分析,義務教育教師績效工資改革10年間,農村教師津貼的比例僅占義務教育教師績效工資的8%~12%,其金額每年大都不超過8000元,甚至有部分地方每年不足4000元,而且多年來變化不大。2013年開始實施的鄉村教師生活補助的標準大都是300~600元,僅占鄉村教師工資收入的10%左右,補助數額太少。

            農村教師津貼和鄉村教師生活補助的標準過低,所產生的激勵作用有限,如果它們不能對在艱苦、偏遠地區工作的教師起到補償性作用,則無法從根本上解決優秀教師外流的問題,也難以調動廣大教師扎根農村偏僻地區、長期服務農村中小學的積極性。

            缺少差異化設計 “一刀切”不利于教師隊伍穩定

            義務教育教師績效工資改革一個最大的問題,就是沒有根據教育行業的特殊特點及需求來制定差別化的工資。

            例如,我國義務教育中,音、體、美教師嚴重短缺正式成為制約農村素質教育發展的瓶頸。其主要原因在于,一方面是由于教師編制配置的不合理造成的教師結構性缺編,另一方面的是音、體、美專業畢業生的機會成本更高,這些專業如果從事非教育行業將會獲得更多的發展機會和更高的工資待遇。因此,支付音、體、美教師的薪酬不具有市場競爭力。

            另外,在目前的義務教育教師績效工資制度中,并沒有對行政人員的工資進行差異化設計,由此帶來的問題是,一方面農村學校和薄弱學校行政人員額外工資少,崗位缺乏足夠的吸引力;另一方面,部分學校有意將獎勵性績效工資中一大塊“蛋糕”切給包括校長在內的行政人員,導致“學校行政人員拿上限,后勤人員拿下限,普遍教師拿平均數”。這嚴重挫傷了包括班主任在內的一線教師工作積極性,違背了教師績效工資向“一線教師和作出突出貢獻教師傾斜”的基本原則。

            (三)建議

            加大公共財政投入力度 確保義務教育教師工資穩步增長

            首先,要根據《關于深化教育體制機制改革的意見》的要求,進一步明確“兩增一個不低于”,即“保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例一般不低于4%,確保一般公共預算教育支出逐年只增不減,確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減”,要求各級政府要不折不扣地執行“兩增一個不低于”政策,督促各級政府加大公共財政投入。

            其次,強化教育預算約束機制,各級政府要將新增教育經費優先用于義務教育教師績效工資經費支出,并將“三個增長”和“兩個比例”納入政府任期目標,作為考核政府主要負責人政績的一項重要制度。

            最后,建立教師收入穩定增長機制,制定能保證義務教育教師工資收入不斷增長的標準,保持義務教育教師工資收入與本地公務員工資收入同步增長,依法切實保障義務教育教師工資收入的提高。

            明確各級政府責任 逐步建立“以省為主”保障機制

            借鑒義務教育經費保障機制的基本經驗,建立“以省為主”的分項目、按比例的義務教育教師績效工資保障機制,具體包括:其一,將基礎性績效工資作為中央和地方財政分擔的重點,獎勵性績效工資則由省級財政統籌解決;其二,劃分三類地區,分別確定中央和地方財政分擔的原則和比例。發達地區基礎性績效工資主要由地方自行承擔,中等發達地區實行中央和地方按5∶5共同負擔,貧困地區則以中央為主、地方為輔,按8∶2比例分擔;其三,要進一步強化省級政府財政投入的職責,中等與發達地區省級統籌的力度至少達總經費的一半。

            實行津貼和生活補助倍增計劃 鼓勵優秀教師在農村學校長期任教

            首先,借鑒國外的先進經驗,根據農村環境和條件惡劣程度對農村義務教育教師進行適當分類,形成合理的等級梯度,建立全省統一的分類標準的農村教師津貼和鄉村教師生活補助。這樣分類的好處是:一方面可以平衡同一省域義務教育教師的工資收入;另一方面條件越惡劣,距離越偏遠的農村學校教師的津補貼越多,可以鼓勵大學畢業生在農村偏遠學校長期任教。

            其次,中央和省、縣級政府進一步加大投入,實行農村教師津貼和鄉村教師生活補助倍增計劃,讓農村偏遠地區教師工資收入有明顯的增長,激勵他們長期扎根農村基層,為農村義務教育發展增磚添瓦。

            標準統一、程序公正、結果公平 確??冃ЧべY分配公平

            首先,統一績效工資分配標準,在全縣(區)統一義務教育教師崗位工作量系數、班主任崗位工作量系數、學校領導崗位工作量系數、教育管理人員崗位工作量系數和工勤人員崗位工作量系數,保證統一縣(區)域內不同學校相同崗位教師績效工資分配公平。并且,對音、體、美等緊缺學科教師和偏遠學校行政崗位給予額外的獎勵性績效工資,鼓勵他們長期在薄弱學校任教。

            其次,堅持程序公正透明的原則,實行績效工資結果公示制度和申訴制度,解決績效工資分配中的分歧。

            最后,改進績效工資經費分配和管理方式,實行教師績效工資單獨核算制度,保證不同類型學校教師績效工資分配公平。

             
             
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